[칼럼 - 박동명] 2060년 세계 최고령국 전망, 국가 시스템 대개조가 시급하다

기사 제공처 : 한국공공정책신문 / 등록기자: 김유리 [기자에게 문의하기] /

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▲박동명/한국정책연구원 원장 ⓒ한국공공정책신문

[한국공공정책신문=김유리 기자]

(편집자 주) 박동명 박사는 법학박사로서 서울특별시의회 보건복지전문위원으로 근무하는 동안 여성·가족정책, 인구·출산정책, 보건·복지 분야의 예산안·결산안과 조례안 심사, 정책분석 업무를 담당했다. 현재 한국공공정책신문 발행인과 선진사회정책연구원 원장으로 활동하면서 지방자치, 사회복지, 인구정책 및 지방의회 분야의 연구와 교육을 수행하고 있다. 이번 칼럼은 의회 심사 현장에서 축적한 경험과 법·제도적 관점을 바탕으로, 초고령사회에 대응하기 위한 국가 시스템의 구조적 개혁 방향을 제안한 글이다.

미국 인구조사국이 2026년 8월 공개한 『An Aging World: 2025』는 한국 사회에 무거운 경고를 던진다. 보고서에 따르면 우리나라의 65세 이상 인구 비중은 2060년 41%에 이르러 세계에서 가장 높은 수준이 될 전망이다. 15세부터 64세까지의 생산연령인구 100명당 65세 이상 인구를 나타내는 노년부양비도 81.6명까지 높아질 것으로 예측됐다. 고령자 1명당 생산연령인구가 약 1.23명에 불과한 구조이다.

다만 이를 "취업자 1.2명이 노인 1명을 실제로 부양한다"는 의미로 받아들여서는 안 된다. 노년부양비는 연령에 따른 통계적 지표이므로 고용률, 노동생산성, 건강수명, 연금제도와 조세구조에 따라 실질적인 사회적 부담은 달라진다. 전망치 역시 확정된 미래는 아니다. 그러나 2060년에 고령층이 될 사람의 대부분이 이미 태어나 있다는 점에서 고령화의 방향 자체는 쉽게 바뀌지 않는다.

2025년 합계출산율이 0.80명으로 올라서고 출생아 수도 25만 4,500명으로 전년보다 6.8% 증가한 것은 반가운 변화이다. 그러나 같은 해 사망자는 36만 3,400명으로, 출생아보다 사망자가 10만 9,000명 많았다. 한 해의 출산율 반등만으로 이미 진행 중인 인구구조 변화를 되돌리기는 어렵다. 출산율 회복 정책과 함께 감소하고 고령화하는 인구에 국가 시스템을 적응시키는 이중 전략이 필요하다.

마침 2026년 9월 10일부터 기존 「저출산·고령사회기본법」을 전면 개정한 「인구전략기본법」이 시행된다. 새 법은 정책 범위를 저출산과 고령화에서 지역 간 인구 불균형, 가구 형태의 다양화, 국제인구이동 등 인구구조 변화 전반으로 확대하고, 인구전략위원회에 관련 예산의 사전협의 기능을 부여한다. 법률의 명칭과 조직만 바꾸는 데 그쳐서는 안 된다. 이 법을 향후 노동·복지·교육·주거·산업·지역정책을 조정하는 국가 인구전략의 기본 규범으로 작동시켜야 한다.

연령을 일괄적으로 올리기보다 생애경로를 연결해야 한다

고령화 대책으로 가장 먼저 거론되는 것이 노인 연령 기준의 상향이다. 그러나 65세를 70세로 일률적으로 올리는 방식은 바람직하지 않다. 우리 법제는 고용, 연금, 복지, 의료와 돌봄에서 서로 다른 연령 기준을 사용하고 있으며, 같은 연령이라도 건강·소득·직업에 따라 생활 여건이 크게 다르기 때문이다.

2024년 우리나라 기대수명은 83.7년이지만 유병기간을 제외한 기대수명은 65.5년이다. 평균수명이 길어졌다는 이유만으로 복지 수급연령을 일괄적으로 높이면 육체노동자, 저소득층, 장기실업자와 건강 취약계층이 소득과 복지의 공백에 놓일 수 있다.

따라서 연령 기준은 기능별로 재설계해야 한다. 고용정책은 계속 일할 수 있는 능력과 의사를 기준으로 하고, 돌봄정책은 나이보다 건강과 일상생활 수행능력을 중심으로 해야 한다. 소득보장제도는 가입기간과 소득수준, 노동시장 이탈 시기를 함께 고려해야 한다.

현행법은 사업주가 정년을 60세 이상으로 정하도록 하고 있지만, 국민연금은 1969년 이후 출생자부터 65세에 지급된다. 정년 이후 연금 수급 전까지 최대 5년의 소득 공백이 생길 수 있는 구조이다.

이를 해결하기 위해 65세까지의 계속고용을 단계적으로 제도화해야 한다. 기업이 정년연장·정년폐지·정년 후 재고용 가운데 여건에 맞는 방식을 선택하도록 하되, 직무와 숙련도에 기초한 임금체계, 근로시간 선택제, 직업훈련을 함께 마련해야 한다. 중소기업에는 사회보험료와 임금 일부를 한시적으로 지원할 필요가 있다. 반면 장기간 고강도 육체노동에 종사한 사람과 건강 취약계층에는 조기연금이나 전환수당 등 별도의 보호장치를 두어야 한다.

국민연금 개혁은 끝난 것이 아니라 시작된 것이다

국민연금은 이미 중요한 제도 개혁을 시작했다. 2025년 개정된 「국민연금법」에 따라 2026년 보험료율은 9.5%로 인상됐으며, 2033년까지 매년 0.5%포인트씩 올려 13%에 도달한다. 명목소득대체율은 43%로 조정됐고, 국가의 연금급여 지급보장 의무도 법률에 명시됐다. 18년 만에 이뤄진 모수개혁이라는 점에서 의미가 크다.

그러나 이것으로 연금의 지속가능성 문제가 모두 해결된 것은 아니다. 국민연금공단은 보험료율 13%와 소득대체율 43%를 적용할 경우 기금소진 예상 시점이 기존 2056년에서 2064년으로 늦춰지고, 장기 투자수익률을 5.5%로 높인다는 가정을 추가하면 2071년까지 연장될 수 있다고 설명한다. 이는 개혁의 성과인 동시에 투자수익률과 인구·경제 여건에 따라 재정전망이 크게 달라질 수 있다는 의미이기도 하다.

앞으로는 5년마다 재정상태를 평가하고 보험료율, 국고지원, 수급개시연령과 급여 수준을 조정하는 규칙 기반의 재정안정 장치를 마련해야 한다. 다만 자동조정장치가 연금 급여를 일방적으로 삭감하는 수단이 되어서는 안 된다. 가입자, 사용자와 국가가 부담을 공정하게 나누고, 저소득 가입자에게는 최저연금과 보험료 지원을 보장하는 방식이어야 한다.

특히 연령 기준을 높이기 전에 노인빈곤부터 줄여야 한다. OECD의 2025년 자료에 따르면 한국의 65세 이상 상대적 빈곤율은 39.7%로, 40% 아래로 내려온 것은 처음이지만 여전히 회원국 중 가장 높은 수준이다. 기초연금은 저소득·독거·후기고령층에 더 두텁게 지급하고, 출산·돌봄·군복무·실업 등으로 가입기간이 단절된 사람에 대한 연금크레딧을 확대해야 한다.

돌봄을 '가족의 책임'에서 '국가의 생활 기반시설 확대 책임'으로 바꿔야 한다

고령화가 곧바로 의료비와 돌봄비의 폭증으로 이어지지 않도록 예방 중심의 건강관리와 지역사회 돌봄체계를 구축해야 한다. 2026년 3월 27일부터 「의료·요양 등 지역 돌봄의 통합지원에 관한 법률」이 시행되고 있다. 이제 중요한 것은 법률 제정이 아니라 현장에서 실제 서비스를 연결하는 일이다.

지방자치단체마다 방문진료, 방문간호, 재활, 식사 지원, 주거 개선, 이동 지원과 장기요양서비스를 하나의 창구에서 신청할 수 있도록 해야 한다. 중앙정부는 지역에 따라 서비스 수준이 달라지지 않도록 국가 최소서비스 기준을 정하고, 고령인구 비율과 지방재정 여건을 반영한 재정조정제도를 마련해야 한다.

지방의회도 통합돌봄 기본계획과 예산을 심의하는 데 그치지 않고 불필요한 입원 감소, 응급실 이용 감소, 시설입소 지연, 가족돌봄 부담 완화와 같은 성과지표를 지속적으로 점검해야 한다. 통합돌봄은 복지사업 하나를 추가하는 정책이 아니라 의료·주거·교통·도시계획을 함께 바꾸는 지역정부의 핵심 책무이다.

출산정책은 '혼인을 권유하는 정책'이 아니라' 삶을 안정시키는 정책'이어야 한다

출산율을 높이기 위해서는 청년에게 결혼과 출산을 권유하기보다 결혼과 출산을 선택할 수 있는 사회적 조건을 만들어야 한다. 단기적인 출산장려금보다 장기 공공임대주택, 안정적인 일자리, 질 높은 보육과 초등돌봄, 육아휴직을 실제로 사용할 수 있는 노동환경이 중요하다.

중소기업이 육아휴직자를 대체할 인력을 구하지 못해 제도를 활용하지 못하는 일이 없도록 업종별 대체인력 풀을 상시 운영하고, 고용보험 적용이 취약한 자영업자·특수고용직·플랫폼 노동자도 출산·육아 급여에서 배제되지 않도록 해야 한다. 출산·양육 지원은 부모의 혼인 여부가 아니라 아동과 실질적 양육관계를 기준으로 설계해야 한다. 사실혼·동거 등 다양한 가족 형태에 대해서도 주거, 돌봄과 의료 의사결정 과정에서 실질적인 관계를 인정하는 제도적 논의를 시작할 필요가 있다.

이민정책도 단기 인력 도입에 머물러서는 안 된다. 외국인 근로자가 지역에 정착하고 가족과 함께 생활할 수 있도록 한국어교육, 자녀교육, 자격 인정과 지역사회 통합정책을 함께 마련해야 한다. 이민만으로 저출산을 해결할 수는 없지만, 산업과 지역의 인력 부족을 완화하는 중요한 보완수단이 될 수 있다.

인구정책을 재정정책과 생산성정책으로 전환해야 한다

생산연령인구 감소에 대응하는 방법은 사람 수를 늘리는 것만이 아니다. 여성, 고령자, 장애인 등 현재 충분히 활용되지 못하는 인적자원이 노동시장에 참여할 수 있도록 제도를 개선하고, 중소기업과 돌봄·의료 분야에 인공지능과 로봇 기술을 확산해 생산성을 높여야 한다. 노년부양비가 높아지더라도 고용률과 생산성이 함께 올라가면 실질적인 부양부담을 줄일 수 있다.

또한 일정 규모 이상의 법률안과 재정사업에는 10년·20년·30년 뒤의 인구 및 세대별 재정부담을 분석한 '인구영향평가서'를 첨부하도록 해야 한다. 국민연금, 건강보험, 장기요양보험, 기초연금과 지방재정을 각각 분리해 볼 것이 아니라 하나의 장기 재정대차대조표로 관리해야 한다. 새로 출범하는 인구전략위원회의 예산 사전협의 기능도 단순한 의견 제출에 그치지 않도록 실질적인 조정권과 사후평가 체계를 부여해야 한다.

고령화는 피할 수 없는 인구학적 조건이지만 국가의 쇠퇴는 정해진 운명이 아니다. 진정한 위기는 노인이 많아지는 데 있는 것이 아니라 젊은 인구가 계속 늘어나던 시대에 만들어진 제도를 그대로 유지하는 데 있다.

2060년의 대한민국은 세계에서 가장 고령화된 나라가 될 수 있다. 그러나 동시에 가장 오래 건강하게 일하고, 가장 안정적으로 돌봄을 받으며, 세대가 가장 공정하게 책임을 나누는 나라가 될 수도 있다. 이를 위해 정부와 국회는 정권 임기를 넘어서는 고용·연금·돌봄·가족·재정 개혁의 장기 로드맵을 마련해야 한다. 인구구조의 변화는 이미 시작됐다. 이제 바꿔야 할 것은 인구가 아니라 국가 시스템이다.